ביקור נשיא ברזיל הוא הזדמנות חשובה להדק את היחסים עם ממשל בולסונארו, אבל יחסים בין מדינות תלויים בעיקר בקשר רציף ומתמשך ועבודת תחזוקה יומיומית. אם ישראל לא תגביר את הפעילות הדיפלומטית מול ברזיליה, היא לא תצליח למנף באופן מלא את מערכת היחסים החמה עם הנשיא הפרו-ישראלי. פתיחתה מחדש של הקונסוליה הכללית בריו יכולה להיות צעד בכיוון הנכון
דגלי ישראל וברזיל סמוך לקריית הממשלה בירושלים, יום לפני ביקור בולסונארו | צילום: רפי שמיר
הביקור של נשיא ברזיל ז'איר בולסונארו בישראל השבוע הוא הזדמנות מצוינת להתקרב למדינה הגדולה והחשובה ביבשת דרום אמריקה. בולסונארו הפרו-ישראלי כבר אירח את ראש הממשלה בנימין נתניהו בעת השבעתו בתחילת השנה, וביקור הגומלין נועד לקדם את הידוק היחסים בין שתי המדינות (ויש גם הטוענים – את התמיכה בראשי המדינות בקרב הבייס האלקטורלי שלהם). עם זאת, כדי להבין כיצד ניתן למנף את הביקור להישגים ממשים, חשוב להכיר את ההיסטוריה של היחסים הללו, את תפישת מדיניות החוץ של ברזיליה – ואת מצב הדיפלומטיה הישראלית מולה.
המדיניות של ברזיליה כלפי ישראל התקדמה באופן מסורתי בשני אפיקים מקבילים – בילטרליים ומולטילטרליים. הברזילאים שמרו במהלך השנים על קשרים בילטרליים טובים עם ירושלים, אפילו בזמן שניסו להתקרב למדינות ערב ולאיראן. כך, למשל, הנשיא לשעבר לואיז אינסיו לולה דה סילבה, שהזמין את נשיא איראן דאז מחמוד אחמדינג'אד לביקור רשמי ב-2009, היה גם לנשיא הברזילאי הראשון שביקר בישראל, ב-2010. הברזילאים היו ועודם מודעים לכוחה ויכולותיה של ישראל, ולכן ניסו לקדם שיתופי פעולה, בעיקר בתחומי הכלכלה.
במוסדות הבינלאומיים, לעומת זאת, ברזיל רואה עצמה שייכת לגוש המדינות הבלתי מזדהות ומאמצת באופן מסורתי את עמדתן הפרו-פלסטינית ביחס לסכסוך הישראלי-ערבי. הדבר לא התחיל בתקופת לולה, אלא התקיים גם במהלך תקופת הכת הצבאית (1964-1985) והדמוקרטיה שקמה לאחריה.
בולסונארו אינו עיוור לעובדה שהידוק היחסים עם ישראל גם יסייע לו בבירה גדולה מעט יותר – וושינגטון
הדיכוטומיה הזו – ניסיון להתקרב לישראל במקביל להצבעה קבועה נגדה בפורומים בינלאומיים – היא ריאלפוליטיק במלוא משמעות המילה מצד ברזיל. ולמרות ניסיונות רבים לאורך השנים מצד ישראל לנסות ולהשפיע על מדיניות החוץ שלה, במידה רבה הרמנו כבר ידיים. מדוע ישראל השלימה עם מדיניות זו כל השנים הללו? מכיוון שיש לנו יותר מה להרוויח מהיחסים עם ברזיל מאשר מהיעדרם – בדומה לקשרים ארוכי השנים עם מעצמות אזוריות אחרות, כמו הודו. אנחנו מבליגים כי לפחות ב-20 השנה האחרונות, ברזיל היא כוח כלכלי שאין שני לו בדרום אמריקה. הדבר נכון במיוחד לאחר התדרדרותה כלכלית והמדינית של ארגנטינה, המתחרה העיקרית שלה.
חשוב להבין שמדיניות החוץ איננה נושא מרכזי בברזיל, וממשלות ונשיאים נבחרים או נופלים בענייני כלכלה וחברה בלבד. באופן היסטורי, התוויית מדיניות החוץ של ברזיל היתה נתון בידי משרד החוץ הברזילאי, שהוא גוף מאוד מקצועי ואמור להיות א-פוליטי, וההשפעה של ההצבעות נגד ישראל באו"ם ובמוסדות אחרים פחות עניינה אותו. עליית בולסונארו עשויה לגרום לשינוי במדיניות החוץ המסורתית של ברזיל ובעצמאות של משרד החוץ שלה, אבל זה שינוי שעדיין לא ברור כיצד יתפתח.
העברת השגרירות כנראה תחכה
כניסתו של בולסונארו לארמון הנשיאות והרוח האוהדת כלפי ישראל שהוא מביא עמו למסדרונותיו היא בבחינת חידוש בפוליטיקה הברזילאית. אבל השינוי הוא במידה רבה עניין אישי והתגבש סביב האישיות של בולסונארו והאישים שהוא התחבר אליהם. לא מדובר בשינוי שהחל מהשטח ו"הדביק" את הדרגים הבכירים, אלא פועל יוצא של החלטת ראש המדינה – בדומה, במידה מסוימת, לנשיא דונלד טראמפ בארצות הברית.
אין בדברים אלה כדי לבטל את התמיכה המשמעותית שזכה בולסונארו מהקהילה האוונגליסטית הצומחת בברזיל. לפי חלק מההערכות, לפחות רבע מהברזילאים הם אוונגליסטים – שינוי חד במדינה שעד לפני מספר עשורים היתה בעלת רוב קתולי מובהק. הם צמחו בהשפעת הקהילה האוונגליסטית בארצות הברית, ומכאן היחס הדומה כלפי ישראל.
לפני עשור היו לאוונגליסטים נציגים בפרלנמנט הברזילאי שהיו ידידותיים כלפי ישראל, אבל ללא השפעה על מדיניות חוץ. עם זאת, החל מלפני שלושה חודשים יש נשיא שחייב להם במידה רבה את נשיאותו ושתומך בגישה שלהם (אף שהוא עצמו עדיין קתולי). יש להניח גם שבולסונארו עצמו מאמין בידידות עם ישראל וביכולת של ברזיל להפיק תועלת ממנה.
בולסונארו אף אינו עיוור לעובדה שהידוק היחסים עם ישראל גם יסייע לו בבירה גדולה מעט יותר – וושינגטון. יחסי ברזיל-ארצות הברית בעשורים האחרונים לא היו קרובים, בין היתר בגלל אידאולוגיות שונות והרצון של הברזילאים להמשיך ולהשתייך לגוש המדינות הבלתי מזדהות. אבל אם ממשל בולסונארו מעוניין לשפר את היחסים עם ארצות הברית – וכך מסתמן – הרי שקידום היחסים עם ישראל בוודאי יעזור לו.
בולסונארו עם הנשיא טראמפ בביקור בארצות הברית באמצע חודש מארס | Photo: Palácio do Planalto/Isac Nóbrega/PR (CC BY 2.0 - image cropped)
עד כמה רחוק צפוי נשיא ברזיל ללכת?
מרבים לצטט את הבטחת הקמפיין שלו להעביר את שגרירות ברזיל לירושלים, אך כאן המקום להנמיך ציפיות. אף שיש ברזיל קהילה ערבית גדולה מאוד, שחבירה הגיעו בכמה גלי הגירה, נוכחותם לא תמנע מהממשל בברזיליה להתקרב לישראל, כולל שינוי במדיניות ההצבעות באו"ם נגדה (ברזיל כבר התנגדה החודש בהצבעה במועצת זכויות האדם של האו"ם נגד ישראל). דעת הקהל בברזיל לא מתעניינת, למשל, בשאלה אם הממשל מסכים עם החלת הריבונות הישראלית על רמת הגולן או לא.
הדבר נכון גם לגבי היחסים הקרובים שטיפחה ברזיל עם מדינות ערב ועם איראן בעשורים האחרונים, בעיקר בתקופת שלטונו של לולה דה סילבה (2003-2011). בברזיליה לא חוששים כיום מתגובה ערבית עוינת להידוק היחסים הבילטרליים – הכלכליים, ואולי גם המדיניים – עם ישראל.
אך הסיבה העיקרית לכך שסיכויי המהלך לצאת לפועל הם קלושים היא שהעברת שגרירות היא בעלת משמעות סמלית ודתית גדולה מאוד בעולם הערבי. גם בקרב בעלות ברית פוטנציאליות של ישראל כמו מדינות מפרץ וסעודיה, שאין להן התנגדות לשיפור יחסי ישראל-ברזיל, יש לצעד שכזה משקל שונה לחלוטין. וברגע שעלו קולות שדיברו על העברת השגרירות, רבים בברזיל הזדעקו והזהירו שהמשמעות תהיה פגיעה ביחסים הכלכליים החשובים עם מדינות ערב. כאן קולם של בעלי עסקים אמידים ממוצא ערבי דווקא כן עשוי לשחק תפקיד.
האם בולסונארו יכריז בכל זאת על העברת השגירירות בעת ביקורו, או לאחריה? הסיכויים, לדעתי, נמוכים. במקום זאת, דווח שהוא יכריז על פתיחת נציגות כלכלית בירושלים, כפי שהונגריה עשתה באחרונה, אף שלא ברור איך זה יקרה ומתי.
להניח מחדש את היסודות שנעקרו
נשמעות באחרונה טענות שההתקרבות עם ברזיליה, כולל הביקור הנוכחי של בולסונארו והמועד שאליו הוא נקבע, היא חלק מקמפיין הבחירות של ראש הממשלה נתניהו. אף שאין ספק שמדינאים הם גם פוליטיקאים שרוצים להרוויח מהסיטואציה הזו – ולשניהם יש מה להרוויח מהביקור בקרב הבוחרים שלהם – אני לא מאמין שזה הכוח הדוחף העיקרי להתקרבות הזו.
בשיחות רבות שקיימתי במהלך כהונתי כשגריר עם אנשי עסקים וחוגי ממשל בברזיל ניכרת הערכה גדולה לשיראל, ליכולות הטכנולוגיות שלה ולמדע ישראלי. עם זאת, עלינו לזכור שזו אינה מדינת עולם שלישי המבקשת לקנות מאיתנו טכנולוגיה, אלא מדינה מתקדמת טכנולוגית שמחפשת שיתופי פעולה והשקעות ישראליות כדי לשפר את מצבה. דווקא התחום הביטחוני, שישראל מצטיינת בו, אינו בראש סדר העדיפויות של ברזיליה. תחומי הכלכלה והטכנולוגיה האזרחית, לפיכך, הם אלה שבהם טמון הפוטנציאל הרב ביותר להידוק היחסים. בולסונארו יגיע כשהוא מלווה במשלחת כלכלית מאוד גדולה, שמטרתה לקדם את יחסי הסחר עם ישראל (בדומה למשלחת של לולה שהגיעה ב-2010).
יחסים טובים בין מנהיגים הם חשובים, אך חובה להניח תשתית חזקה מאחוריהם – קידום אינטרסים והשקעה של שתי המדינות אחת בשנייה, בעיקר במישור הדיפלומטי
ישנה נקודה חשובה שעלינו לזכור: למרות החשיבות הרבה שיש לביקורים הדדיים של ראשי מדינות ומשלחותיהם, קידום יחסי חוץ לא נעשה לשם עצמו. מה יקרה לאחר שהמשלחת של בולסונארו תעלה בחזרה על המטוס לברזיליה? מה ימשיך לתחזק את היחסים שיירקמו, בתקווה, במהלך הביקור?
הפעילות הדיפלומטית הישראלית בחו"ל היא מרכיב קריטי בחיזוק ותחזוקת הקשרים שנוסדים במפגשים מסוג זה, באמצעות הנציגויות השונות שיושבות באופן קבוע במדינות היעד. יחסים טובים בין מנהיגים הם חשובים, אך חובה להניח תשתית חזקה מאחוריהם – קידום אינטרסים והשקעה של שתי המדינות אחת בשנייה, בעיקר במישור הדיפלומטי.
בעיניי, סגירת הקונוסוליה הכללית בריו דה ז'ניירו לפני כעשור היתה טעות מרה. אנחנו צריכים להגביר את הפעילות הדיפלומטית הישראלית בברזיל, אבל קשה עד בלתי אפשרי לעשות זאת בצוותים כל כך מצומצמים כמו שעושה משרד החוץ בימינו. צריך להשקיע בתחום הזה הרבה יותר ממה שנעשה היום. אני מקווה שביקור בולסונארו יהווה את הזרז לכך.
השגריר גיורא בכר שירת במשרד החוץ במשך 38 שנה ושימש שגריר ישראל בברזיל (2011-2008) וקונסול כללי בפילדלפיה שבארצות הברית ובמומבאי בהודו.
(Photo from Wikipedia: agenciabrasil.gov.br, CC BY 2.5 BR - image cropped)